Un tsunami legal: la primera decisión "climática" del Consejo de Estado francés del 19 de noviembre de 2020 es histórica

Por Béatrice Parance, profesora de la Universidad UPL Paris 8 Vincennes Saint-Denis, y Judith Rochfeld, profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Paris 1 Panthéon - Sorbonne -https://blog.leclubdesjuristes.com/un-tsunami-juridique-la-premiere-decision-climatique-rendue-par-le-conseil-detat-francais/?amp

¿Qué papel deben desempeñar los jueces en la elaboración de la ley? Es a esta cuestión fundamental a la que acaba de responder parcialmente la histórica decisión del Consejo de Estado del pasado 19 de noviembre, a raíz de una petición del municipio de Grande Synthe: el tribunal pide al Estado francés que demuestre, en un plazo de tres meses, que respeta las trayectorias de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de adaptación del territorio al cambio climático. ¿Qué pasa en tres meses? Como señala el comunicado de prensa del Consejo de Estado, podrá acceder a la petición del municipio y ordenar al Estado que tome medidas adicionales para cumplir con la trayectoria prevista para alcanzar los objetivos de reducción del 40% para 2030 y los objetivos de adaptación.

Este juicio es sin duda el primero de una serie, ya que se están examinando otras solicitudes. Hace algunos años o incluso algunos meses, todavía se podría dudar de que los jueces del Palacio Real hubieran podido escuchar atentamente los argumentos que denunciaban las deficiencias del Estado en este ámbito; del mismo modo que se podría dudar de que hace algunos años, los mismos jueces hubieran llegado a pronunciar contra el Estado una multa coercitiva de 10 millones de euros por cada seis meses de retraso con el fin de empujar al Estado a aplicar una política eficaz de reducción de la contaminación atmosférica (decisión de 10 de julio de 2020).

¿Cómo, por lo tanto, puede explicarse esta decisión? ¿Se trata de un caso aislado?

No, forma parte de un movimiento mundial que somete a los Estados a la presión de la mirada y el control de una "sociedad civil" organizada en red internacional para la defensa de este "bien común" (asociaciones, fundaciones, movimientos religiosos, ciudadanos, jóvenes en particular, e incluso autoridades locales como en este caso). Una mirada que, por lo tanto, se ejerce más allá de las fronteras francesas.

Así pues, estamos asistiendo a la multiplicación de los pleitos "climáticos", ya sea que se trate de Estados o de "Carbon Majors" (las grandes empresas petroleras y cementeras) y que sean presentados por uno u otro de estos actores. Es como si los gobiernos, en su preocupación por el clima (como en otras áreas), estuvieran pasando por una crisis de legitimidad: La urgencia y el fracaso de la gobernanza internacional de este "gran bien común "(1); una gobernanza que se les ha confiado desde la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 9 de mayo de 1992, que describe la preservación del sistema climático como una "preocupación común", y cuyas exigencias fueron planteadas por el Acuerdo de París, que establece un límite de emisiones para mantener el aumento de la temperatura muy por debajo de 2°C y ahora de 1,5°C, han llevado a los actores de la "sociedad civil" a retomar la cuestión, tratando de imponerles la defensa de su "interés común". Por el momento, la decisión más emblemática fue dictada el 20 de diciembre de 2019 por el Tribunal Supremo de los Países Bajos en el caso Urgenda, iniciado en 2015 por una fundación acompañada por 886 ciudadanos, decisión en la que el Tribunal instó al Estado neerlandés a respetar su trayectoria de reducción; muchos otros juicios han terminado en un fracaso, pero paradójicamente tan infructuosos han pesado tanto estos debates judiciales en términos de presión sobre los gobiernos y de "sensibilización" de la población.

¿Pero no podemos plantearnos la cuestión de la legitimidad de estas acciones?

Sí, si nos preguntamos en qué medida le corresponde al juez definir la política climática, definición que recae en los poderes ejecutivo y legislativo.El Consejo de Estado responde en parte a esta pregunta fijando los límites de su mandato: ante las críticas de que el Gobierno no ha legislado suficientemente en esta materia, observa que "el hecho de que el poder ejecutivo se abstenga de presentar un proyecto de ley al Parlamento afecta a las relaciones entre los poderes públicos constitucionales y escapa así a la competencia del tribunal administrativo" y rechaza las solicitudes de adopción de disposiciones legislativas. "A modo de comparación y en la misma línea, pero para los litigios en los que participan empresas dedicadas a actividades lícitas, se ha observado en los Estados Unidos que "una de las cuestiones fundamentales en este caso es si los tribunales son el lugar adecuado para decidir quién es responsable de los daños del cambio climático, dado el número de personas que participan en la creación del problema" (según Michael Burger, el muy influyente director del Centro Sabin de Derecho del Cambio Climático de la Facultad de Derecho de la Universidad de Columbia, uno de los principales centros de investigación sobre litigios climáticos). Sin embargo, la respuesta difiere, como señala el Consejo aquí, si el Estado ha asumido obligaciones vinculantes a través de los textos europeos y nacionales en cuestión: en este caso, no puede eludirlas.

Además, ¿cuál era la legitimidad de la municipalidad de Grande-Synthe como persona jurídica para hacer tal solicitud? El Gobierno rechazó el argumento de que "es probable que estos efectos del cambio climático afecten a los intereses de un gran número de municipios"; En respuesta, el Gobierno declaró que la comuna solicitante, "habida cuenta de su nivel de exposición a los riesgos derivados del fenómeno del cambio climático y su impacto directo y definitivo en su situación y los intereses de los que es responsable [esta comuna costera está situada en una zona con un índice de exposición a los riesgos climáticos calificado de 'muy alto' (Dunkerque), con plazos de 2030 y 2040], tiene un interés que le da derecho a solicitar la anulación de las decisiones implícitas de que se trata". Además, se sumaron a la intervención las ciudades de París y Grenoble, que también justificaron su interés por los efectos cartográficos de "un aumento significativo de los picos de calor observados en su territorio tanto en su intensidad como en su duración, así como un aumento significativo de las precipitaciones invernales que incrementan el riesgo de inundaciones en gran escala y las subsiguientes inundaciones". Además, las asociaciones (Oxfam Francia, Greenpeace Francia y Notre Affaire A Tous, y la Fundación para la Naturaleza y el Hombre), en la medida en que luchan contra "los daños antropógenos al medio ambiente" también justificarían un interés suficiente.

¿Significa esto que el Acuerdo de París de diciembre de 2015 se reconoce como legalmente vinculante?

El desarrollo de los argumentos relativos a este carácter vinculante es clásico en estos ensayos: se discute mucho la "justiciabilidad" de los diferentes instrumentos que pueden conllevar obligaciones para los Estados de actuar en este ámbito (junto con un segundo tipo de argumentos, no presentes aquí, relativos a la violación de los derechos fundamentales: a la vida, a la salud, a vivir en un medio ambiente sano, "a una atmósfera de calidad", etc.).

En este caso, el Consejo de Estado proporciona su propia tabla de lectura y algunas indicaciones muy interesantes: considera que los instrumentos mundiales -la Convención Marco de las Naciones Unidas y el Acuerdo de París, firmados por la UE y Francia- no tienen "efecto directo" y deben ir acompañados de "actos complementarios para producir efectos respecto de las personas"; Los encuentra en el "Paquete Climático y Energético 2020" europeo -en particular la Decisión Nº 406/2009/CE, de 23 de abril de 2009, relativa al esfuerzo que deben realizar los Estados miembros- y en los textos franceses que establecen objetivos de reducción y adaptación -según se desprende de la Ley de 8 de noviembre de 2019 sobre la energía y el clima-, que deben interpretarse a la luz de los textos internacionales (artículos L. 100-4 del Código de Energía y L. 222-1, A y B del Código del Medio Ambiente). 

Sin embargo, "se desprende de los documentos del expediente", afirma el Consejo, que "a partir de 2015-2018, Francia superó sustancialmente el primer presupuesto de carbono que se había fijado, en aproximadamente 62 Mt de CO2eq por año, logrando una reducción media de sus emisiones del 1% anual, mientras que el presupuesto fijado exigía una reducción de alrededor del 2,2% anual".

¿Cuál es la evaluación del juez de las pruebas científicas que demuestran la ineficacia de la política climática del gobierno?

Detrás de la aparente simplicidad de expresiones como "neutralidad del carbono para 2050", hay de hecho evaluaciones científicas muy complejas cuando se trata de convertir las emisiones de gases de efecto invernadero en grados de aumento de la temperatura media del planeta. En esta difícil evaluación, los jueces podrán basarse en los datos emitidos por órganos de expertos como el Consejo Superior del Clima, órgano independiente creado por el decreto de 14 de mayo de 2019 para emitir opiniones y recomendaciones sobre la aplicación de las políticas y medidas públicas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de Francia y adaptar el territorio. Sin embargo, como ya ha señalado el Consejo de Estado, en sus dos primeros informes anuales publicados en junio de 2019 y julio de 2020, este órgano ha puesto de relieve las deficiencias de las políticas de Francia para alcanzar los objetivos fijados. Los jueces del Palais Royal también se refieren a los datos científicos de los recientes informes publicados por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) para poner de relieve el empeoramiento de los riesgos climáticos. Podrían conducir a un fortalecimiento de las medidas para frenar la curva de emisiones de gases de efecto invernadero, que se juzgará al final de la audiencia suplementaria.

¿Debería reconocerse la protección del clima a nivel constitucional?Esta 

decisión plantea claramente la cuestión: el Consejo de Estado rechaza el argumento de la "prioridad climática", presentado por los solicitantes. Esta respuesta nos invita a reconsiderar la posibilidad de incorporar en las constituciones principios relativos a la preservación del clima (de la biodiversidad o de la "Naturaleza"), lo que supeditaría las leyes y las actividades económicas al cumplimiento de estos requisitos "superiores" o, al menos, a un necesario equilibrio de intereses. Muchas constituciones ya se han vuelto verdes. Sin embargo, sólo nueve de ellas han incluido explícitamente la lucha contra el cambio climático como una prioridad. En Francia, donde no es así, fue una de las reivindicaciones formuladas durante el debate de la reforma constitucional de 2018: que se incluyera en el texto un "imperativo de lucha contra el cambio climático" y que entrara dentro de la competencia explícita de la ley. El proyecto no tuvo éxito, pero el Consejo Constitucional avanzó en esta dirección al identificar un objetivo constitucionalmente válido de preservación del medio ambiente, patrimonio común de los seres humanos, en su decisión del CPC del 31 de enero de 2020.

(1) S. C. Ayuk y A. Dahan, Gouverner le climat ? 20 ans de négociations internationales, Paris, Presses de Sciences-Po, 2015.